21/07/2026 por Jean Eduardo Lima |  

Uma alteração aparentemente técnica do Conselho Nacional de Justiça acaba de reabrir uma discussão que o Direito Tributário brasileiro julgava superada: até onde vai a estabilidade de um processo de execução fiscal já ajuizado? A resposta que o CNJ deu, por meio do novo artigo 4º-A incluído na Resolução 547/2024, é desconfortável para quem defende a previsibilidade como pilar do sistema: agora, a Fazenda Pública pode incluir novos débitos em uma execução fiscal que já está em curso, mediante simples pedido incidental, sempre que se tratar de tributos de trato sucessivo, como IPTU, IPVA e ITR.

Na prática, isso significa que uma execução ajuizada para cobrar o IPTU de 2020, por exemplo, pode ir “recebendo” as dívidas de 2021, 2022, 2023 e dos anos seguintes, sem que se abra um novo processo para cada exercício. O anúncio foi vendido como medida de eficiência: menos processos novos, menos custo operacional para o Judiciário e para a Fazenda, maior celeridade na satisfação do crédito tributário. E é exatamente aí que mora o problema. A eficiência administrativa está sendo comprada com uma moeda que não pertence ao CNJ: a segurança jurídica do contribuinte.

Uma execução que nunca termina

O processo de execução fiscal, tal como desenhado pela Lei 6.830/1980, sempre pressupôs um objeto determinado: uma Certidão de Dívida Ativa (CDA) específica, líquida e certa, que baliza o que pode ser penhorado, discutido e, ao final, extinto. É essa delimitação que permite ao contribuinte saber, a qualquer momento, o tamanho exato do problema que enfrenta e until quando precisa se defender. Ao permitir que novas CDAs sejam incorporadas ao mesmo processo, o CNJ cria o que a advocacia tributária já vem chamando, com razão, de execução dinâmica: um processo que se alimenta indefinidamente de novos débitos, sem termo final previsível.

O argumento de que isso “reduz o número de execuções fiscais” é, na verdade, um eufemismo. Não se reduz litígio algum, apenas se empilha a mesma disputa em um único feito, transferindo ao contribuinte o ônus de acompanhar, ad eternum, um processo que pode se arrastar por décadas, incorporando exercício após exercício. Como bem observado por advogados que já se manifestaram sobre o tema, isso relativiza a estabilidade objetiva do processo executivo, princípio que orientou, durante anos, a jurisprudência do próprio Superior Tribunal de Justiça.

O direito de defesa vira corrida de obstáculos

Se a inclusão de novos débitos é feita “mediante pedido incidental”, caberá ao executado reagir a cada nova inclusão, o que, na prática, converte o processo em uma sucessão infinita de novos prazos de garantia do juízo e novos embargos à execução. É o próprio contribuinte quem terá de individualizar, para cada nova CDA incorporada, as teses de prescrição, decadência, suspensão de exigibilidade, base de cálculo e eventuais vícios formais. O custo de defesa deixa de ser proporcional à dívida discutida e passa a crescer indefinidamente, junto com o próprio processo.

Some-se a isso um problema ainda mais grave, e que já apareceu nos comentários de operadores do Direito assim que a notícia circulou: como fica a contagem da prescrição de cada débito incorporado, se todos passam a tramitar sob o guarda-chuva de uma execução mais antiga? Se cada nova inclusão gerar novo marco interruptivo, na prática a prescrição para o conjunto do processo deixa de correr, um resultado que nenhuma lei aprovou expressamente e que o CNJ, por meio de resolução administrativa, não tem competência para criar. Trata-se de norma de natureza nitidamente processual, com reflexos diretos sobre prazos extintivos de natureza material, matéria reservada à lei em sentido estrito (art. 146, III, “b”, da Constituição), não a ato normativo de órgão de controle do Judiciário.

Eficiência não é sinônimo de legalidade

Não se ignora que o Judiciário brasileiro convive com um estoque monumental de execuções fiscais, boa parte delas de baixo valor e alto custo processual. As medidas recentes do CNJ para extinguir execuções antigas ou de pequeno valor, por si só, mereceriam aplauso: racionalizar o uso da máquina judiciária é legítimo e necessário. O problema não está no objetivo, mas no meio escolhido para alcançá-lo neste caso específico. Ganhar eficiência transformando o processo de execução em um recipiente aberto, que recebe débitos futuros ainda inexistentes na data do ajuizamento, inverte a lógica de um sistema que deveria proteger o contribuinte da imprevisibilidade, e não submetê-lo a ela em nome da comodidade do credor.

Há, ainda, uma questão de competência que não pode ser varrida para debaixo do tapete. O CNJ tem atribuição constitucional para tratar da gestão administrativa e da fiscalização do Poder Judiciário, não para inovar em matéria de direito processual civil ou de direito tributário material, campos que a Constituição reserva à União, por lei complementar ou ordinária, conforme o caso. Ao criar, por resolução, uma nova hipótese de cumulação de créditos em processo já formado, o Conselho caminha perigosamente para além de suas atribuições funcionais, um ponto que já vem sendo levantado, com razão, por quem atua na linha de frente dessas execuções.

O que fica para o contribuinte

No fim, a conta chega sempre ao mesmo lugar: o contribuinte pessoa física ou jurídica que vê seu patrimônio vinculado, por tempo indeterminado, a um processo que nunca se sabe quando termina, porque a cada ano pode receber um novo débito. A segurança jurídica não é um valor abstrato, é a garantia prática de que alguém pode planejar sua vida financeira sabendo os limites concretos de suas obrigações e de suas disputas judiciais. Uma execução fiscal “eterna”, que se realimenta indefinidamente, contraria esse valor de modo direto e mensurável.

A julgar pela reação imediata da advocacia tributária às primeiras notícias sobre o tema, o debate está apenas começando. E é bem-vindo que esteja: normas que impactam tão diretamente a relação Fisco-contribuinte não podem nascer de resolução administrativa sem o devido escrutínio de constitucionalidade e legalidade. Se o objetivo é mesmo dar racionalidade à cobrança fiscal, o caminho passa pelo Congresso Nacional, não por ato do CNJ que, por bem-intencionado que seja, extrapola sua função e compromete, na prática, aquilo que deveria proteger: a confiança do jurisdicionado no processo que o julga.