15/05/2020 por Jean Eduardo Lima |  

Podemos tratar o direito financeiro em nossos dias como um direito em expansão e que nos propõem, provocações que são consideradas de grande valia e vitais para a atuação do Estado e suas políticas de governo, aplicando seus reflexos na sociedade, considerado como o estatuto jurídico da vida financeira do Estado. Assim como a organização política das sociedades gera uma estrutura destinada a institucionalizar as relações política da sociedade, disciplinando os mecanismos de acesso e exercício do poder na sociedade, bem assim como os mecanismos de diálogo e interação entre os atores sociais considerados os interesses em jogo.  O direito público nasce como ocupado da vida financeira do Estado, emancipando-se do direito administrativo, reconhecida a autonomia e as especificidades desta mesma “vida financeira”.  O passo seguinte, considerado o binômio estrutural primitivo da conta receita – despesa -, vê-se a emancipação do capítulo relativo à receita, ao modo de obtenção de recursos pelo Estado para o atendimento das necessidades públicas politicamente estabelecidas como destinadas ao encargo do Estado, ocupando-se, assim, da instituição, lançamento e cobrança dos Tributos, fundados na obrigação cidadã de contribuir solidariamente com prover os recursos necessários à vida do Estado posto a serviço da sociedade e da cidadania mesmo (JUCÁ, 2020).

De tal modo é necessário discorrer sobre a estrutura jurídica, que é composta por despesas, onde  é clássica a conceituação de despesas públicas, na qual as despesas são vista em duas acepções: “Em primeiro lugar, designa o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de Direito público, para o funcionamento dos serviços públicos.” Nesse sentido, todos os gastos efetuados pelo ente público, cujo escopo fosse a satisfação das necessidades públicas, são despesas públicas. Outro significado dado por Aliomar Baleeiro (2004), traz  à expressão despesa pública é como “a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte de autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo.” Essa acepção possui um aspecto concreto de despesa pública, visto que, nesse caso, dá-se ênfase na aplicação de certa quantia, ou seja, é a própria realização da despesa (COSTA NETO, 2014).

Em seguida é trato o segundo tema o qual recebe a denominação de receitas, a qual é tratada ao aspecto contábil (classificação legal – artigo 11 da L. 4320/64). A existência das receitas públicas deriva da necessidade de arrecadação dos entes federativos para movimento da máquina estatal. Direito (2017) traz o conceito por receitas públicas todo montante de valores ou bens que entram nos cofres públicos em definitivo, destinados a suprir as despesas públicas, que estão separadas em:

a) Receitas correntes: são aquelas receitas públicas que se esgotam dentro do período anual, como os casos das receitas e impostos que se extinguem no decurso da execução orçamentária.

b) Receitas de capital: são aquelas receitas públicas que alteram o patrimônio duradouro do Estado, como os produtos de empréstimo contraídos pelo Estado a longo prazo.

No tocante a periodicidade elas se dividem em;

a) Receitas ordinárias: são aquelas receitas que entram com regularidade através das atividades do ente federativo, como a arrecadação de tributos.

b) Receitas extraordinárias: são as não permanentes/usuais que ocorrem, por exemplo, no caso de guerra. Ressaltasse aqui a visão quanto a classificação doutrinária, que trará a divisão, em Receitas originárias, Receitas derivadas e Receitas transferidas obrigatórias (DIREITO, 2017).

O terceiro tema a ser tratado são os Créditos, segundo Meneses (2014) podemos conceituar crédito público como sendo a operação de crédito onde o Estado toma emprestado ou empresta recursos, isto é, ocorre uma transferência de liquidez. Se esse o exerce, há o empréstimo público compulsório, como no caso em que os bancos são obrigados a reservar parte dos recursos como garantia de suas operações; e se não existe o uso do poder de império, ocorre os chamados empréstimos públicos voluntários, no qual segue-se o princípio da autonomia da vontade, típico do direito privado.  A consequência prática entre esses dois tipos, é que os empréstimos externos são mais dispendiosos para o conjunto da economia nacional, já que se transfere recursos para outro país, diminuindo a liquidez da economia doméstica.  O art. 32 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece que o Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação.

No quarto tema, é tratado do orçamento público, que segundo Vilaça Neto (2013) o orçamento consiste num instrumento público de planejamento do Estado que permite o estabelecimento da previsão de suas receitas e a fixação das suas despesas para um determinado período de tempo.  Mas o orçamento não apresenta somente um aspecto contábil, ele não pode ser visto apenas sob seu ângulo financeiro. Os princípios orçamentários são denominados como princípios da (Unidade, da Universalidade, da Anualidade ou periodicidade, da Exclusividade, da Legalidade, da limitação, do Equilíbrio, da Especificidade, da não afetação (não vinculação) das receitas, da Publicidade, da Exatidão, da Clareza (tecnicidade).  Já a ESPÉCIES ORÇAMENTÁRIAS podem ser  tratadas como: Forma de elaboração, temos como modelo no Brasil  a forma mista, onde o executivo elabora e executa o orçamento, condicionado a votação e aprovação pelo Legislativo, existem ainda outras formas  tais como:  a) legislativo: é aquele em que a elaboração, votação e aprovação são de competência exclusiva do legislativo, cabendo ao Executivo apenas a execução. (sistemas parlamentaristas) e b) executivo: elabora, aprova e executa. (governos autoritários).  O modelo orçamentário brasileiro é definido na Constituição Federal de 1988 do Brasil. Compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais.

O modelo Plurianual, é onde ocorre o planejamento estratégico das ações estatais no longo prazo, é pré-requisito para a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual,  em seguida temos as (Diretrizes Orçamentárias possui conteúdo voltado ao planejamento operacional do governo, nele estão as prioridades e metas da administração pública para o exercício financeiro subsequente. Nele devem estar traçadas as metas e prioridades que deverão constar no plano plurianual, devendo dispor também sobre alterações na legislação tributária. Na continuação temos o (Orçamento Anual, nele irá conter todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual). Já as espécies orçamentárias são, Orçamento Fiscal: Contém o que se arrecada e se gasta, o orçamento de investimento: que abraça todo o  orçamento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, possua capital social com direito a voto, e o orçamento da seguridade social: Abrange as entidades e órgãos vinculados tais como saúde, previdência e assistência (VILAÇA NETO, 2013).

Dando continuidade trataremos da estrutura organizacional e estrutura normativa do direito financeiro, onde dispõe a Constituição federal em seu: “art. 5º – Compete à União: XV – legislar sobre b – normas gerais de direito financeiro.” Para tanto o exercício dessa atividade, a financeira, envolve em grande parte o uso da soberania, do poder de imperium do Estado. Seu desempenho é exercício de governo.

Sua elaboração se dá através da CF – Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais. O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo. CF – Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. § 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. § 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:

I – No âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;

II – No âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais. § 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo.

Com complemento a CF – Art. 127 (…) § 3º O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. § 4º Se o Ministério Público não encaminhar a respectiva proposta orçamentária dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 3º. CF.

Já o Art. 134 (…) traz em seu § 2º que as Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º. § 3º Aplica-se o disposto no § 2º às Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal. Cabe à lei complementar prevista no § 9.º do art. 165 da CF/1988 e ainda não editada:

I – Dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, LDO e LOA;

II – Estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

III – Dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e 2 limitações das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166.

Já na parte tributária temos a cobrança de tributos que é a principal fonte das receitas públicas, sendo que o Estado necessita, em sua atividade financeira, captar recursos máteriais para manter sua estrutura, disponibilizando ao contribuinte os serviços que lhe compete.  Para um melhor entendimento, aplica-se a visão de três conceitos sobre tributo.

Para Rubens Gomes de Sousa, o Direito Tributário é

(…) o ramo do direito público que rege as relações jurídicas entre o Estado e os particulares, decorrentes da atividade financeira do Estado no que se refere à obtenção de receitas que correspondam ao conceito de tributos.

Nos dizeres de Paulo de Barros Carvalho, “o Direito Tributário é o ramo didaticamente autônomo do Direito, integrado pelo conjunto de proposições jurídico-normativas, que correspondam, direta ou indiretamente, à instituição, arrecadação e fiscalização de tributos”.

Segundo o entendimento de Hugo de Brito Machado, o Direito Tributário é o “ramo do direito que se ocupa das relações entre fisco e as pessoas sujeitas a imposições tributárias de qualquer espécie, limitando o poder de tributar e protegendo o cidadão contra os abusos desse poder”.

Vale dizer que “o Direito Tributário é o conjunto de normas que regula o comportamento das pessoas de levar dinheiro aos cofres público”. Com efeito, o Direito Tributário é a representação positivada da ciência jurídica que abarca o conjunto de normas e princípios jurídicos, reguladores das relações intersubjetivas na obrigação tributária, cujos elementos são as partes, a prestação e o vínculo jurídico. Todo e qualquer dinheiro que ingressa nos cofres públicos, a qualquer título, será denominado “entrada” ou “ingresso”. Vale dizer, como regra, que os valores, a título de ingresso, entram nos cofres públicos com destinação predeterminada de saída, não configurando receita nova, o que não acontece com a receita pública. (TASCHETTO, 2020).

Nosso sistema trata em seu Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda
ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

Já a Competência tributária tem como atributo através da Constituição Federal aos seus entes federativos, o poder de instituírem em seus territórios determinados tributos. Através desta autorização constitucional, o ente pode, por meio de lei stricto sensu, instituir o tributo em seu território.

De acordo com José Eduardo Soares de Melo,

o Direito constitui um sistema integrado por diversificadas normas que se encontram vinculadas, de modo horizontal e vertical, observando coerência e harmonia, em razão do que as classificações, ou divisões operadas pelos legisladores, ou intérpretes, têm como objetivo básico oferecer apenas um caráter utilitário.

Em complemento cita-se o Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I – direito tributário, financeiro (…).

De outro modo a Constituição Federal impõe limites ao poder de tributar, ou seja, limites à invasão patrimonial tendente à percepção estatal do tributo. Essas limitações  estão inseridas nos arts. 150, 151 e 152 da Carta Magna.

Taschetto (2020) traz em seu material  que os princípios constitucionais tributários, que regem  a tributação, são considerados limitações constitucionais ao poder de tributar de modo a complementar  são destacados dois conceitos  deste, onde traz o conceito de Estado e o conceito de Poder.

Dalmo de Abreu Dallari, o Estado é “a corporação territorial dotada de um poder de mando originário”. Assim, enquanto o território delimita a atuação de soberania estatal, esta sinaliza a posição de independência e supremacia deste Estado em relação ao povo. Aliás, para a formação do Estado, faz-se necessária a existência de três elementos fundantes e condicionais: um território, o povo e o governo soberano.

Concluísse que tudo se dá no exercício da soberania estatal. De fato, dentre as várias facetas da soberania do Estado, destaca-se uma, o poder de tributar.

Já o conceito de “poder”, traz a ideia de que os princípios tributários são, limitações constitucionais ao poder de tributar.

Partindo-se da reflexão de Norberto Bobbio, o poder “é uma relação entre dois sujeitos onde um impõe ao outro sua vontade e lhe determina, mesmo contra vontade, o comportamento”.

Deste conceito retira-se que o poder, imanente às organizações-sociais, desdobrar-se-á na interação de vontades, com a prevalência de uma sobre outra. Neste propósito, Norberto Bobbio coloca que:

o fato de a possibilidade de recorrer à força ser o elemento que distingue o poder político das outras formas de poder não quer dizer que o poder político se resolva através do uso da força. O uso da força é uma condição necessária, mas não suficiente para a existência do poder político (…)

Cita-se ainda as Normas jurídicas de competência tributária: que se destinam-se a delimitar o poder de tributar (arts. 153, 155 e 156), já os Princípios constitucionais tributários são encontrados nos arts. 150, 151 e 152 da Carta Magna. Por fim cita-se que “Das limitações do Poder de Tributar” encontrada na Carta Magna em toda a sua extensão traz como embriólogo tendente ao Estado no campo da tributação.

Conclui que há uma interligação entre o direito financeiro e o direito tributário sendo considerado ramos vizinhos, onde há uma relação estreita. Porém não se confunde o Direito Financeiro com o Direito Tributário, onde este é considerado um capitulo desgarrado do Direito Financeiro, nas  palavras de Luciano Amaro,

é possível falar-se no direito tributário, como ramo ‘autônomo’ da ciência jurídica, segregado do direito financeiro”. E prossegue o autor, referindo-se ao cotejo desses dois ramos do Direito: ‘O direito tributário é apenas um setor do direito financeiro que, atingindo relativo grau de complexidade, passou a ser legislado em diploma normativo específico (…)’.

Referências:

BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 75;

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988;

COSTA NETO, Joaquim Cabral da. Despesa pública e seu regime jurídico. 2014. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/28310/despesa-publica-e-seu-regime-juridico. Acesso em: 11 maio 2020;

DIREITO, Escola Brasileira de. Classificação das receitas públicas. 2017. Disponível em: https://ebradi.jusbrasil.com.br/artigos/450148288/classificacao-das-receitas-publicas Acesso em: 11 maio 2020;

JUCÁ, Francisco Pedro. O Direito Financeiro do Século XXI. ISSN-1981-1489. Disponível em:  http://www.lex.com.br/doutrina_26126823_O_DIREITO_ FINANCEIRO _DO_SECULO_XXI.aspx. Acesso em: 11 maio 2020;

LEI 4.320/64;

MENESES, José Alison Dias de. Crédito público. 2014. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/29439/credito-publico. Acesso em: 11 maio 2020;

TASCHETTO, DIEGO LAGO, material de aula, Estácio, 2020.

VILAÇA NETO, José de Souza. O Orçamento Público – Análise Geral e Leis orçamentárias. 2013. Disponível em: https://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=10016. Acesso em: 11 maio 2020;