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A nova lógica da execução fiscal e o protagonismo das medidas extrajudiciais
por Jean Eduardo Lima |
A execução fiscal deixou de operar como mecanismo de cobrança acionado de forma imediata e incondicionada. A partir do julgamento do Tema 1184 pelo STF, consolidou-se a compreensão de que a via judicial não deve ser tratada como instrumento exclusivo da Fazenda Pública. Passou-se a exigir a adoção prévia de meios alternativos de cobrança, sobretudo quando se está diante de débitos de reduzido impacto econômico.
Nesse cenário, o Supremo assentou que, para execuções fiscais de baixo valor, impõe-se uma etapa preliminar de tentativa de composição entre Fisco e contribuinte. Somente diante do insucesso dessa via consensual é que se admite o protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA), afastando o ajuizamento automático da execução fiscal. Ressalte-se que o julgamento não enfrentou, de modo direto, a sistemática aplicável aos créditos de maior monta.
I. Ampliação do modelo pelo CNJ: Resolução nº 547/2024
Em complemento ao entendimento já firmado pelo Supremo, o Conselho Nacional de Justiça promoveu uma reorganização prática da cobrança judicial e extrajudicial dos créditos públicos. A Resolução CNJ nº 547/2024 não se limitou a reiterar diretrizes já existentes, mas estruturou um modelo procedimental obrigatório, voltado à racionalização do uso da execução fiscal.
O ato normativo passou a disciplinar não apenas as execuções de menor valor, como também aquelas frustradas, fixando o parâmetro objetivo de R$ 10.000,00. Mais do que isso, estabeleceu um novo fluxo de trabalho para a Fazenda Pública, nos termos dos artigos 2º e 3º, exigindo que a cobrança seja precedida de tentativa de solução administrativa ou consensual e, se necessário, do protesto da CDA, que passa a ocupar posição central no sistema.
Os referidos dispositivos não se restringem a situações específicas, mas instituem um rito extrajudicial prévio obrigatório, aplicável a qualquer novo ajuizamento de execução fiscal, ressalvadas hipóteses excepcionais expressamente previstas.
II. Consequências práticas: política judiciária e controle do ajuizamento
A Resolução traduz uma opção clara de política judiciária, voltada à contenção do ajuizamento indiscriminado de execuções fiscais sem a prévia adoção de mecanismos de cobrança amigável. Se antes bastava a inscrição do crédito em dívida ativa para legitimar a cobrança judicial, agora há um encadeamento procedimental mínimo que deve ser observado pela Fazenda.
O descumprimento desse itinerário pode acarretar consequências relevantes, inclusive a nulidade da execução fiscal proposta de forma prematura, por ausência de pressuposto procedimental válido.
Embora o tema tenha sido reforçado recentemente, não se trata de inovação absoluta. Desde 2011, as execuções promovidas por Conselhos de Fiscalização Profissional já se submetem a critérios semelhantes, inclusive quanto à adoção prévia de medidas administrativas de cobrança, como notificações extrajudiciais, inscrição em cadastros de inadimplentes e protesto da CDA, conforme o art. 8º, §1º, da Lei nº 12.514/2011, com redação conferida pela Lei nº 14.195/2021.
E SE OCORREU O PROTESTO DA CDA, QUAIS SÃO SUAS FORMAS DE CANCELAMENTO OU SUSTAÇÃO?
Inicialmente, faz-se necessária a distinção entre o cancelamento e a sustação, cuja explicação será devidamente desenvolvida no item IV a seguir.
III. Distinção entre cancelamento e sustação do protesto
No âmbito da Lei nº 9.492/1997, o protesto da CDA pode ser enfrentado pelo contribuinte por duas vias distintas. O cancelamento pressupõe a regularização da dívida ou a anuência do credor, enquanto a sustação possui natureza cautelar e busca impedir o registro do protesto ou suspender seus efeitos, normalmente por meio de ordem judicial.
IV. Hipóteses de cancelamento do protesto
O cancelamento do protesto pode ocorrer, em linhas gerais, nas seguintes hipóteses:
Pagamento do débito, seja após a intimação do apontamento, seja posteriormente à lavratura do protesto, hipótese em que o pagamento é realizado diretamente ao ente credor;
Anuência expressa do credor, inclusive por meio eletrônico, nos casos de quitação ou parcelamento da dívida;
Determinação judicial, quando presente causa jurídica suficiente ou mediante depósito garantidor do crédito, conforme orientação consolidada pelo STJ no Tema 903.
V. Sustação do protesto e tutela jurisdicional
A sustação ou suspensão dos efeitos do protesto pode ser obtida judicialmente, especialmente por meio de tutela de urgência, desde que demonstrados:
risco concreto de dano ao devedor em razão do protesto;
probabilidade do direito, fundada em vícios ou causas extintivas do crédito, tais como nulidade da CDA, ilegitimidade passiva, prescrição, pagamento, compensação ou outra causa legal de extinção.
Na ausência dessas hipóteses, admite-se, de forma alternativa, o depósito integral do montante exigido, como meio de garantia, possibilitando a concessão de ordem judicial para afastar os efeitos do protesto.
VI. Vias processuais cabíveis
As medidas judiciais destinadas à sustação ou ao cancelamento do protesto podem ser manejadas por meio de:
ação perante o Juizado Especial da Fazenda Pública ou Federal, quando atendidos os requisitos legais;
ação de procedimento comum, conforme a complexidade da controvérsia e o valor envolvido
Conclusão
A execução fiscal, à luz das recentes diretrizes fixadas pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Conselho Nacional de Justiça, deixou de ocupar posição automática e central no sistema de cobrança dos créditos públicos. O modelo contemporâneo privilegia a racionalização da atuação fazendária, impondo a adoção prévia de medidas extrajudiciais e consensuais como verdadeiro pressuposto para o ajuizamento da demanda executiva.
A institucionalização de um rito extrajudicial obrigatório, com destaque para o protesto da Certidão de Dívida Ativa, revela uma mudança estrutural no modo de enfrentamento da inadimplência fiscal. Busca-se, com isso, reduzir o congestionamento do Judiciário, conferir maior eficiência à recuperação do crédito público e, ao mesmo tempo, preservar garantias fundamentais do contribuinte, evitando a instauração de execuções fiscais desnecessárias ou prematuras.
Por outro lado, o fortalecimento do protesto da CDA exige atenção redobrada do contribuinte e de seus assessores jurídicos, especialmente quanto às formas de cancelamento e sustação, que passam a desempenhar papel relevante na contenção de efeitos patrimoniais e reputacionais indevidos. A adequada utilização dos instrumentos administrativos e judiciais disponíveis mostra-se essencial para o equilíbrio da relação entre Fisco e contribuinte.
Em síntese, o novo cenário impõe uma atuação mais estratégica, técnica e responsável por parte da Fazenda Pública e reforça a necessidade de um contencioso tributário menos automático e mais qualificado, alinhado aos princípios da eficiência, da proporcionalidade e da boa administração da justiça.
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Em fase de publicação, a obra aborda o ICMS Ecológico e a Reforma Tributária, com reflexões relevantes sobre o Direito Ambiental, tanto no âmbito nacional quanto internacional — um trabalho de notável importância acadêmica e prática
