05/05/2026 por Jean Eduardo Lima |  

1. Introdução

O julgamento do Tema 1350 pelo Superior Tribunal de Justiça, sob a sistemática dos recursos especiais repetitivos (REsps 2.194.708/SC, 2.194.706/SC e 2.194.734/SC, deliberados em 08 de outubro de 2025), insere-se no âmbito de uma tensão constitucional perene entre a eficiência da arrecadação fiscal e a intangibilidade das garantias processuais do contribuinte. A Corte, ao fixar a tese de que é vedada a substituição ou emenda da Certidão de Dívida Ativa para incluir, complementar ou modificar o fundamento legal do crédito tributário — ainda que antes da prolação da sentença nos embargos à execução —, não apenas solucionou uma controvérsia de direito positivo, mas realizou uma opção institucional de fundo: a de que a execução fiscal não pode funcionar como mecanismo de convalidação judicial de vícios administrativos originários.

A relevância do precedente transcende a dimensão processual. Trata-se de decisão que reposiciona o lançamento tributário e o ato de inscrição em dívida ativa em sua condição de atos administrativos vinculados e formalmente exigentes, cuja deficiência não comporta saneamento ad hoc pela via da substituição do título executivo. Em última análise, o Tema 1350 reafirma que a exigibilidade do crédito tributário é indissociável da regularidade do iter que o constituiu.

2. A Certidão de Dívida Ativa: Natureza Jurídica, Função Estruturante e Limites Ontológicos

A Certidão de Dívida Ativa é título executivo extrajudicial de natureza sui generis: embora formalmente produzida pelo próprio credor, a Fazenda Pública, o ordenamento jurídico lhe atribui, excepcionalmente, presunção relativa de certeza e liquidez, nos termos do art. 3º da Lei n. 6.830/1980 e do art. 204 do Código Tributário Nacional. Essa presunção, todavia, não é autônoma: ela deriva e depende da regularidade do ato de inscrição em dívida ativa, que, por sua vez, pressupõe a validade do lançamento que lhe serve de suporte.

Nesse encadeamento lógico-jurídico, a CDA não é um documento meramente instrumental ou acessório ao processo executivo. Ela é, antes, a projeção processual do crédito tributário constituído, funcionando como o ponto de convergência entre o procedimento administrativo de lançamento e a pretensão executiva deduzida em juízo. Daí porque os requisitos que a lei exige para sua validade, entre os quais a indicação precisa do fundamento legal da dívida (art. 2º, § 5º, VI, da LEF), não têm natureza meramente formal, mas substantiva: condicionam a própria delimitação do objeto litigioso e, por conseguinte, o exercício efetivo do contraditório pelo executado.

Com efeito, é a CDA que fixa os contornos da causa de pedir na execução fiscal. O contribuinte só pode organizar sua defesa, seja nos embargos à execução, seja por meio de exceção de pré-executividade, a partir do que nela estiver consignado. A ausência, imprecisão ou incorreção do fundamento legal não configura, portanto, mera irregularidade sanável: representa uma limitação concreta ao exercício da ampla defesa, na medida em que o executado fica privado de conhecer, com exatidão, a norma que autoriza a exigência que lhe é imposta.

3. A Controvérsia Interpretativa: Alcance do Art. 2º, § 8º, da Lei de Execução Fiscal

O art. 2º, § 8º, da Lei n. 6.830/1980 dispõe que, até a decisão de primeira instância, a Certidão de Dívida Ativa poderá ser emendada ou substituída, assegurada ao executado a devolução do prazo para embargos. A norma, em sua literalidade, não distingue entre espécies de vícios passíveis de correção, o que abriu espaço para uma interpretação expansiva por parte das Fazendas Públicas: a de que qualquer deficiência da CDA, inclusive a indicação equivocada ou insuficiente do fundamento legal do crédito, seria sanável por esse mecanismo.

Essa leitura, embora aparentemente respaldada pelo texto legal, desconsiderava a distinção qualitativa entre defeitos de forma e vícios de substância. Enquanto um erro de cálculo aritmético ou a indicação incorreta de dado cadastral do devedor afeta apenas a expressão do crédito sem comprometer sua identidade jurídica, a modificação do fundamento legal implica, em rigor, a alteração da própria norma habilitante da cobrança, vale dizer, da regra-matriz de incidência tributária que se pretende aplicar ao caso concreto. Não se trata de corrigir como o crédito foi documentado, mas de redefinir por que ele existe.

A controvérsia que deu origem ao Tema 1350 explicitou essa distinção e impôs ao STJ a necessidade de fixar os limites semânticos e teleológicos do permissivo legal.

4. A Tese Firmada e sua Ratio Decidendi

O Superior Tribunal de Justiça resolveu a controvérsia de forma restritiva e tecnicamente precisa, assentando a seguinte tese vinculante:

“Não é possível à Fazenda Pública, ainda que antes da prolação da sentença de embargos, substituir ou emendar a CDA para incluir, complementar ou modificar o fundamento legal do crédito tributário.”

A ratio decidendi do julgamento articula-se sobre três pilares fundamentais, que merecem exame individualizado.

4.1. A CDA como espelho necessário do ato de inscrição

O primeiro pilar repousa na compreensão de que a CDA não possui existência autônoma em relação ao ato de inscrição que a origina. O título executivo é, por definição, o reflexo documental de um crédito tributário regularmente constituído e inscrito. Se a CDA indica fundamento legal incorreto ou insuficiente, o vício não reside apenas no documento: ele remete, necessariamente, a uma irregularidade no próprio ato de inscrição  e, por via de consequência, a uma possível deficiência no lançamento que lhe antecede. A substituição do título, sem o prévio refazimento do ato administrativo que lhe confere existência, seria uma ficção jurídica incompatível com a lógica do sistema: como poderia a CDA corrigida espelhar um ato de inscrição que permanece inalterado?

4.2. A distinção dogmática entre erro formal e vício material

O segundo pilar consiste na delimitação rigorosa entre o campo de incidência legítima do art. 2º, § 8º, da LEF e aquele que lhe é interditado. O Tribunal assentou que a substituição da CDA é admissível exclusivamente para a correção de erros formais, assim entendidos aqueles que não alteram a identidade jurídica do crédito, como equívocos na indicação de dados cadastrais, erros de cálculo ou omissões meramente instrumentais. A modificação do fundamento legal, ao contrário, é operação de natureza substancial: implica redefinir a norma que autoriza a cobrança, o que equivale, em essência, a constituir um crédito diverso daquele originalmente formalizado.

Essa distinção não é meramente acadêmica. Ela tem consequências práticas decisivas: aceitar a modificação do fundamento legal como hipótese de “emenda” da CDA significaria permitir que a Fazenda Pública corrigisse, em sede judicial e após o ajuizamento da execução, aquilo que deveria ter sido corretamente fixado na fase administrativa. Transmutar-se-ia o processo executivo em instrumento de saneamento de ilegalidades administrativas, inversão teleológica inadmissível.

4.3. A vedação à mutação unilateral da causa de pedir

O terceiro e mais denso pilar reside na constatação de que a modificação do fundamento legal da CDA equivale, juridicamente, à alteração da causa de pedir da execução fiscal. No processo civil, a estabilização da demanda após o saneamento é garantia das partes, e não apenas do réu. No processo tributário, essa lógica se intensifica: o contribuinte não apenas deve saber contra o quê se defende, mas tem o direito de que essa definição permaneça estável ao longo de toda a relação processual. Admitir que a Fazenda modifique a base normativa da cobrança no curso da execução, ainda que com devolução do prazo para embargos, significa sujeitar o executado a uma espécie de alvo móvel: o objeto da defesa se desloca no tempo, inviabilizando o planejamento processual e impondo custos de litigância desproporcionais.

Esse terceiro pilar conecta a decisão diretamente à cláusula do devido processo legal em sua dimensão substantiva, ao princípio da lealdade processual e à vedação ao abuso do direito de ação no contencioso tributário.

5. Repercussões Práticas e Processuais

5.1. Reforço à segurança jurídica e à previsibilidade da relação executiva

A tese firmada pelo STJ instala uma barreira objetiva contra a instrumentalização do processo executivo como extensão da atividade administrativa tributária. O contribuinte passa a contar com a garantia de que os limites da pretensão estatal, tal como fixados na CDA, serão mantidos ao longo de toda a demanda. Essa estabilidade é condição de possibilidade para o exercício efetivo da ampla defesa e para a racionalidade das estratégias defensivas no contencioso fiscal.

5.2. Compulsão à diligência na constituição do crédito tributário

O precedente produz, como efeito reflexo, um estímulo institucional à qualificação da fase administrativa de constituição do crédito. A impossibilidade de correção judicial do fundamento legal impõe às autoridades fiscais o dever de maior rigor técnico-jurídico no lançamento e na inscrição em dívida ativa, sob pena de ver comprometida a exigibilidade judicial do crédito. Trata-se de um efeito de disciplinamento sistêmico que, no médio prazo, tende a aprimorar a qualidade dos atos constitutivos do crédito tributário.

5.3. A consequência do vício: revisão do ato de inscrição

Identificado erro no fundamento legal, a única via juridicamente legítima é o refazimento do próprio ato de inscrição e, conforme o caso, a revisão do lançamento que lhe dá suporte, observados os prazos decadenciais e prescricionais aplicáveis. Não se admite que a CDA seja substituída por expediente meramente processual sem correspondente regularização do ato administrativo subjacente.

5.4. Fortalecimento da defesa do executado

Do ponto de vista estratégico, a tese consolida uma poderosa ferramenta defensiva: a arguição de nulidade da CDA fundada em deficiência do fundamento legal passa a ser matéria de ordem pública, insuscetível de convalidação por substituição posterior do título. A possibilidade de que a Fazenda “corrija” estrategicamente a base normativa da cobrança após a apresentação dos embargos, neutralizando argumentos já articulados, fica definitivamente afastada.

6. Perspectiva Principiológica: O Precedente como Síntese de Valores Constitucionais

O Tema 1350 não se esgota em sua dimensão processual. Em perspectiva mais ampla, ele traduz a síntese de um conjunto de valores constitucionais que o STJ erigiu como balizas da execução fiscal contemporânea.

O princípio da segurança jurídica, em sua vertente de proteção da confiança legítima, impõe que o Estado não surpreenda o contribuinte com a reconfiguração da pretensão executiva no curso do processo. A legalidade tributária estrita exige que a norma habilitante da cobrança seja corretamente identificada desde a fase de constituição do crédito, e não descoberta ou ajustada a posteriori. O devido processo legal, em suas dimensões formal e substantiva, interdita que o processo sirva de veículo para a correção de ilegalidades administrativas às custas das garantias do executado. A ampla defesa e o contraditório, por fim, somente se realizam plenamente quando o objeto da controvérsia permanece estável e definido desde o início da relação processual.

A convergência desses princípios na ratio decidendi do Tema 1350 revela que a decisão não é apenas uma interpretação do art. 2º, § 8º, da LEF: é uma escolha institucional sobre o modelo de execução fiscal que o ordenamento brasileiro admite, e, por exclusão, sobre o que ele rejeita.

7. Conclusão

O Tema 1350 representa um avanço qualitativo na racionalização dogmática da execução fiscal brasileira. Ao vedar a alteração do fundamento legal da CDA por via de substituição, o STJ realiza uma distinção necessária entre a correção de imperfeições formais, tolerável e, em certa medida, funcionalmente justificável, e a reconfiguração substancial do crédito tributário, incompatível com os postulados do Estado Democrático de Direito.

O precedente reposiciona a CDA em sua função constitucional: não como instrumento maleável de cobrança, ajustável conforme as vicissitudes do processo, mas como ato formal que deve nascer íntegro, reflectir fielmente o crédito constituído e manter-se estável ao longo de toda a relação executiva. A imperfeição originária não pode ser corrigida à custa das garantias do contribuinte, e o ônus de sua eventual ocorrência recai, como deve recair, sobre a Administração que falhou no exercício de sua competência vinculada.

Em definitivo, o Tema 1350 reafirma que, no direito tributário brasileiro, a exigibilidade do crédito não é apenas uma questão de existência material da obrigação: é, igualmente, uma questão de regularidade formal do ato que a constitui e documenta.